U.N.E.S.C.O.


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L’U.N.E.S.C.O. (Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture) est l’une des seize institutions spécialisées du système des Nations unies. Conçue à partir des travaux préparatoires de la Conférence des ministres alliés de l’Éducation (1942-1945), elle vit juridiquement le jour en 1946. Continuatrice de l’œuvre esquissée dans l’entre-deux-guerres au sein de la Société des Nations (S.D.N.), de l’Institut international de coopération intellectuelle et du Bureau international d’éducation, elle a de multiples réalisations à son actif. Du fait de la phraséologie de son mandat et de la pluralité de ses domaines d’action, elle éprouva d’emblée – puis de manière constante – des difficultés à formuler des priorités nettes et des programmes bien rigoureux. Par ailleurs, la nature intrinsèque des problèmes relatifs à l’éducation, à la science, à la culture et à la communication la prédisposait à être entraînée dans des débats d’ordre politique. Depuis 1974, l’Organisation subit une crise endémique dont le point culminant fut atteint en 1984-1985 avec le retrait des États-Unis et de la Grande-Bretagne. Malgré l’adoption de réformes internes et l’apaisement politique consécutif aux résultats de la conférence générale de Sofia, l’U.N.E.S.C.O. se trouve à la recherche d’un second souffle.

Origines et organisation

La création de l’U.N.E.S.C.O. fut l’aboutissement d’une évolution historique que l’on fait généralement remonter aux projets d’organisation internationale en matière d’éducation (Marc-Antoine Jullien, 1817; Herman Moelkenboer, 1892) ou de Bureau international des relations intellectuelles (Association française pour la S.D.N., 1920). La coopération intellectuelle acquit graduellement droit de cité grâce à la France. Dans un premier temps, celle-ci suscita l’établissement – au sein de la S.D.N. – d’un organe consultatif restreint dont la présidence fut confiée à Henri Bergson (Commission internationale de coopération intellectuelle, 1922). Par la suite, elle prit l’initiative cruciale de mettre à la disposition de la S.D.N. un instrument spécialisé fondé à Paris et financé (sur une base régulière) par ses soins: l’Institut international de coopération intellectuelle (I.I.C.I., 1924). La coopération intellectuelle s’épanouit dès lors essentiellement dans cette institution qui s’assura la collaboration de l’élite artistique et scientifique du temps. Le contrôle de l’I.I.C.I. par l’occupant nazi mit brutalement fin, en 1940, à cette première étape historique.

Demeurée jusque-là à l’écart des activités de l’I.I.C.I. (considérées comme servant avant tout le rayonnement culturel de la France), la Grande-Bretagne prit le relais en réunissant les gouvernements européens en exil à Londres dans le cadre d’une conférence périodique des ministres alliés de l’Éducation, à partir de novembre 1942. Originellement vouée à étudier le problème de la reconstruction des systèmes éducatifs européens ruinés par la guerre, la Conférence s’ouvrit ensuite aux pays extra-européens (dont les États-Unis) et entreprit l’élaboration de la charte d’une organisation internationale spécialisée en matière d’éducation et de culture. Dès l’accomplissement de cette tâche (1945), le gouvernement britannique s’empressa de convoquer une conférence constituante à Londres. Cette hâte était motivée par la volonté de compromettre les projets de revitalisation de l’I.I.C.I. envisagés par les Français. Après d’âpres négociations, la France obtint d’être puissance co-invitante et de déposer un contre-projet d’«Organisation de coopération intellectuelle des Nations unies». Les idées françaises n’eurent pas grand succès. Néanmoins, Paris fut choisi comme siège de l’U.N.E.S.C.O. Les travaux de la conférence de Londres (au cours desquels le domaine de la science fut ajouté à ceux de l’éducation et de la culture) donnèrent naissance à l’Acte constitutif de la nouvelle organisation, texte qui entra en vigueur le 4 novembre 1946.

L’Acte constitutif de l’U.N.E.S.C.O. définit un projet hybride dont les dispositions essentielles sont formulées dans un langage d’une obscure clarté. Il affirme ainsi que la raison d’être de l’Organisation est d’«atteindre graduellement [...] les buts de paix internationale et de prospérité commune de l’humanité en vue desquels l’Organisation des Nations unies a été constituée...». Il s’agit, plus précisément, de «contribuer au maintien de la paix et de la sécurité en resserrant, par l’éducation, la science et la culture, la collaboration entre nations, afin d’assurer le respect universel de la justice, de la loi, des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous...». On voit par là que l’éducation, la science et la culture ne sont pas des fins, mais de simples moyens destinés à asseoir la paix sur «le fondement de la solidarité intellectuelle et morale de l’humanité». L’U.N.E.S.C.O. procède d’ailleurs de la conviction célèbre selon laquelle «les guerres prenant naissance dans l’esprit des hommes, c’est dans l’esprit des hommes que doivent être élevées les défenses de la paix» – idée que Paul Valéry avait déjà exprimée dans les années 1930 en faisant valoir qu’«une Société des esprits est la condition d’une Société des nations». Ce projet, où se marient singulièrement le politique, l’éthique et le fonctionnel, a fait l’objet de diverses critiques dont la plus célèbre reste sans doute celle de Benedetto Croce qualifiant l’U.N.E.S.C.O. d’«institution erronée». En fait, il n’est pas excessif de soutenir que l’Organisation naquit avec une crise d’identité qui n’a jamais été totalement surmontée.

Sur le plan institutionnel, le système de l’U.N.E.S.C.O. se caractérise par ce que l’on pourrait appeler un régime d’assemblée. Le pouvoir de décision appartient à la Conférence générale qui se réunit tous les deux ans en session ordinaire aux fins essentielles d’adopter le budget et le programme; elle élit les cinquante et un membres du Conseil exécutif, organe qui surveille la gestion administrative et l’exécution des programmes dans l’intervalle des sessions de la Conférence. Depuis 1991, un amendement de l’Acte constitutif a fait des membres du Conseil des représentants directs des États et non plus des élus à titre personnel. Par ailleurs, le directeur général élu pour six ans pèse ici d’un poids peut-être plus déterminant que dans d’autres institutions. Les titulaires successifs du poste ont été, dans tous les cas, de fortes personnalités: le Britannique Julian Huxley (1946-1948), le Mexicain Jaime Torres Bodet (1948-1952), l’Américain Luther H. Evans (1953-1958), l’Italien Vittorio Veronese (1958-1961), le Français René Maheu (1962-1974), le Sénégalais Amadou Mahtar M’Bow dont la politique et la gestion ont été contestées vivement par les Occidentaux, enfin l’Espagnol Federico Mayor (depuis 1987). Le fonctionnement de l’U.N.E.S.C.O. dépend également de l’interaction subtile d’un réseau d’acteurs à la fois gouvernementaux et non gouvernementaux. À la différence d’autres organisations internationales, l’influence des Commissions nationales pour l’U.N.E.S.C.O. et d’une multitude d’organisations non gouvernementales se fait sentir parallèlement à celle des gouvernements.

Réalisations

Les réalisations accomplies depuis 1946 s’articulent autour de quatre grands axes.

Coopération intellectuelle

Ce premier type d’activités a débouché sur la création d’organisations intergouvernementales (C.E.R.N., 1954) ou non gouvernementales (Conseil international des archives, Conseil international des unions scientifiques, etc.). Il a suscité la mise sur pied de prestigieux groupes de réflexion sur l’éducation (Commission internationale de l’éducation pour le XXIe siècle créée en 1993) ou sur la communication (rapport Mac Bride: Voix multiples, un seul monde , 1980). Il a donné naissance à de grands programmes scientifiques intergouvernementaux (océanographie, corrélation géologique, hydrologie, rapports entre l’homme et la biosphère) ainsi qu’à un système mondial d’information spécialisée (U.N.I.S.I.S.T.).

Activité normative

Sur ce plan, l’activité de l’U.N.E.S.C.O. implique l’élaboration de conventions juridiques et de recommandations modèles. De nombreux instruments de ce type ont été adoptés – sur le droit d’auteur, la protection du patrimoine culturel en cas de conflit armé, la reconnaissance des diplômes d’études supérieures, etc. Les États membres ne sont pas tenus de ratifier les conventions. Ils assument toutefois diverses obligations à cet égard: soumettre lesdits instruments (pour examen) aux autorités nationales compétentes, informer l’U.N.E.S.C.O. des suites de l’examen et lui transmettre des rapports périodiques sur la mise en œuvre des conventions ratifiées ainsi que des recommandations acceptées. Depuis 1968, un système de contrôle a été institué: un organe subsidiaire du Conseil exécutif, le Comité des conventions et des recommandations, procède à l’examen des rapports périodiques des gouvernements. L’activité normative de l’U.N.E.S.C.O. inclut également des déclarations solennelles – comme celles qui sont relatives aux principes directeurs de la coopération culturelle internationale (1966), aux principes de l’utilisation de la radiodiffusion par satellites (1972) ou bien encore au rôle des mass media (1978).

Activité éthique

L’activité éthique comporte des zones marquées par des désaccords profonds entre États membres au sujet de la contribution spécifique de l’U.N.E.S.C.O. au processus du désarmement et à l’élaboration de la problématique des droits de l’homme dits de la troisième génération (droits des peuples ou droits de solidarité mis en avant par le Tiers Monde). Hors de ces terrains conflictuels, l’Organisation a accompli une série d’utiles travaux sapant les fondements des doctrines pseudo-scientifiques de l’inégalité des races et s’est engagée dans la lutte contre l’apartheid. Elle a également constitué un réseau de quelque 2 000 «écoles associées» œuvrant en faveur de l’éducation pour la coopération internationale et la paix. Enfin, depuis 1978, le Comité des conventions et des recommandations a institué une procédure spéciale permettant l’examen de «cas» ou de «questions» soumis par des particuliers, des groupes de particuliers ou par des O.N.G. au sujet de violations des droits de l’homme commises dans les domaines de compétence de l’U.N.E.S.C.O.

Activité opérationnelle

Les activités entreprises par l’Organisation sur le terrain sont financées avant tout par le Programme des Nations unies pour le développement et, dans une moindre mesure, par des «fonds en dépôt» confiés par certains pays membres pour la mise en œuvre de programmes d’assistance technique bilatérale, voire en vue de prestations directes. Depuis 1956, l’U.N.E.S.C.O. dispose aussi d’un programme propre de coopération technique financé par des crédits (assez modestes) prélevés sur son budget ordinaire – le Fonds de participation aux activités des États membres. À ces interventions de type traditionnel elle a adjoint des opérations originales et spectaculaires en vue du sauvetage de nombreux sites ou monuments appartenant au patrimoine culturel de l’humanité: Haute-Égypte, Venise, Borobudur, etc.

La crise

À compter des années 1970, l’U.N.E.S.C.O. entra dans une ère de déstabilisation alimentée par trois séries de turbulences.

Les résolutions anti-israéliennes de 1974

En 1974, la Conférence générale vota des textes condamnant Israël pour ses fouilles à Jérusalem ainsi que pour sa politique éducative et culturelle dans les territoires arabes occupés. En même temps, elle prit une décision ayant pour effet pratique d’empêcher l’État hébreu de participer aux activités régionales de l’U.N.E.S.C.O. La mise «hors région» d’Israël entraîna aussitôt la suspension de la contribution financière américaine et incita de nombreux intellectuels occidentaux à boycotter l’Organisation jusqu’au «rétablissement de l’universalité» de celle-ci. Une formule consistant à rattacher l’État hébreu à la région européenne fut finalement adoptée en 1976 à Nairobi, grâce aux pays africains alors soucieux d’assurer le succès de la première Conférence générale organisée sur leur continent.

Le nouvel ordre mondial de l’information et de la communication (N.O.M.I.C.)

Déjà en expansion pendant la dernière époque de René Maheu, le secteur de la communication occupa une place privilégiée dès l’entrée en fonction de A.M. M’Bow. Celui-ci considéra la communication comme le meilleur terrain de contribution de l’U.N.E.S.C.O. aux objectifs du nouvel ordre économique international. Le N.O.M.I.C. – dont l’un des buts essentiels était de tempérer le principe, cher à l’Ouest, de la liberté de circulation de l’information par celui de l’équilibre – divisa aussitôt, et comme jamais auparavant, les États membres. Comment rééquilibrer les circuits de l’information mondiale sans en altérer en même temps le libre jeu? Inversement, comment maintenir la liberté de circulation sans perpétuer l’inégalité des structures existantes? À ce débat Nord-Sud se superposait en fait un débat Est-Ouest: partant exclusivement du point de vue de l’équilibre, l’U.R.S.S. soutenait la nécessité de placer les mass media sous le contrôle direct de l’État. La convergence (au moins tactique) entre l’Est et le Tiers Monde exacerba les appréhensions de l’Ouest qui perçut le N.O.M.I.C. comme un projet attentatoire à la liberté de l’information. La vigilance occidentale s’avéra en tout cas payante, car ni la Déclaration de 1978 sur le rôle des mass media, ni le rapport Mac Bride, ni la résolution 4/19 de la Conférence générale de 1980 sur les bases du N.O.M.I.C. n’ont finalement altéré le principe de la liberté de l’information inscrit dans l’Acte constitutif.

La rupture américaine

Notifié en 1983, le retrait américain devint effectif le 31 décembre 1984 en dépit de l’avis contraire formulé par de larges milieux de la communauté scientifique du pays. L’Administration Reagan justifia sa décision par une série de motifs (le N.O.M.I.C., les droits de solidarité, les doubles emplois en matière de désarmement, l’assistance aux mouvements de libération nationale, etc.) qui se ramenaient à trois griefs majeurs: politisation, orientation antilibérale, mauvaise gestion. Concernant le dernier d’entre eux, les États-Unis reprochèrent à l’U.N.E.S.C.O. la dispersion et le manque de rigueur conceptuelle de ses programmes, la politisation de sa bureaucratie par ailleurs concentrée à Paris et l’expansion continue de son budget. Cette mise en cause avait en fait une finalité plus large: elle représentait une mise en garde à l’adresse de l’ensemble du système des Nations unies dont les Américains entendaient arrêter la dérive politique. Le départ des États-Unis fut suivi, l’année suivante, par celui de la Grande-Bretagne et de Singapour. La plupart des autres pays occidentaux émirent des critiques ouvertes vis-à-vis de l’U.N.E.S.C.O. et de son directeur général. Ils subordonnèrent leur maintien à l’adoption de réformes structurelles à tous les niveaux et à la bonne tenue politique de la 23e session de la Conférence générale.

L’assaut américain provoqua un choc finalement assez salutaire. Dès mai 1984, le Conseil exécutif établit un Comité temporaire mixte qui élabora 117 recommandations tendant à améliorer le fonctionnement de l’Organisation. Sans être radicales, celles-ci témoignaient pour le moins d’un certain regard critique porté par l’institution elle-même sur des difficultés toujours non résolues et remontant à près d’une dizaine d’années. Par ailleurs, le bilan de la Conférence de Sofia s’avéra plutôt positif. Conscients de la gravité de l’enjeu, les pays du Tiers Monde et de l’Est – ainsi que le Secrétariat – adoptèrent des positions mesurées et même conciliantes. La Conférence parvint à une série de compromis sur les programmes de travail – y compris les programmes faisant problème pour l’Ouest – (le N.O.M.I.C. n’était plus qu’«un processus évolutif et continu»), sur les questions budgétaires (adoption d’un budget à croissance nulle en termes réels) et sur les problèmes juridico-politiques engendrés par la rupture américaine (statut de la mission d’observation américaine, contribution due pour 1985.

L’échec de la tentative de A.M. M’Bow d’obtenir un troisième mandat confirmait ce changement de perspectives. Son successeur, l’Espagnol Federico Mayor, élu en 1987 et réélu en 1993, doit œuvrer dans un contexte politique international profondément modifié par la quasi-disparition du groupe des États socialistes. S’accommodant finalement des retraits américain et britannique, l’U.N.E.S.C.O. est passée en un peu plus d’une décennie d’un internationalisme audacieux à un pragmatisme prudent, soucieux de consensus.

Encyclopédie Universelle. 2012.